DIFFICILE MAITRISE DES DÉPENSES PUBLIQUES

Philippe Brongniart

La lettre n° 86 - décembre 2012, p.

Selon une longue tradition, la dépense publique bénéficie en France d’une bonne image. Elle a permis de financer des services publics de qualité, de puissantes infrastructures , des prestations sociales abondantes. Elle rend possible des interventions multiples pour inciter, guider ou décourager les initiatives  des citoyens ou des entreprises.

Ce goût pour l’argent public, assorti d’une solide indifférence à la dette publique, a même été érigé en "un modèle" capable d’amortir les crises et de corriger les inégalités.

Cette agréable situation est désormais menacée par des dérives devenues, au fil des années,  insupportables. Rien ne paraît pouvoir ralentir le gonflement de la dépense publique ; elle représentait 10% du PIB avant la guerre de 1914, 25% en 1938, 40% en 1950 pour culminer à 56% en 2010. Si le PIB a réussi longtemps à suivre son rythme, ce n’est plus le cas depuis 2008. De ce fait, la dépense publique envahit progressivement le tissu économique et absorbe des financements utiles au développement. Le président Giscard d’Estaing avait indiqué, il y a 40 ans, que lorsqu’on passait les 50% on changeait de société. Nous y sommes !

Plus grave encore, le fait que la dépense publique (1100 milliards en 2010) ne va plus pouvoir se financer. Les pouvoirs publics s’efforçant de contenir les prélèvements obligatoires autour de 44%, le recours à la dette s’impose pour le solde.  Mais celle-ci, comme chacun à fini par le comprendre, est devenue insoutenable (1700 milliards en 2011 ,85%du PIB). Elle a progressé au cours des 5 ans passés plus que pendant les 15 années précédentes.

Chemin faisant, la dépense publique a changé dans son objet et ses composants. Elle s’est déplacée de l’Etat vers les collectivités locales et la protection sociale . Sa maîtrise est  de ce fait devenue de  plus en plus  difficile.
- L’ Etat  peine à assurer sa mission régulatrice. Sa part dans la dépense (425 milliards) décroît, passant de 26% du PIB en 1993 à 20 en 2010 ; il porte  de lourdes charges fixes , notamment l’essentiel de la dette  publique et la moitié des fonctionnaires ( 2,2 millions malgré la décentralisation !).En 2010 il vit encore à crédit  à partir du mois d’octobre. Malgré ses efforts , sa contribution aux mesures de rationalisation (LOLF, RGPP) reste plus que modeste. Le milliard d’économies figurant dans le projet de loi de finances 2012 parait dérisoire par rapport aux enjeux.
- Les collectivités locales ont pris le relais dans la dépense publique (220milliards). Elles passent de 7,7% du PIB en 1993 à11% en 2010. La décentralisation leur a ouvert des compétences nouvelles à l’origine de recrutements massifs. L’Etat s’efforce de  contenir cette dérive des dépenses en plafonnant ses contributions (35% de leurs ressources).
- Enfin les prestations sociales sont devenues le premier poste de la dépense publique (500 milliards) ; elles représentent 24,2% du PIB (18,9 en 1993). Elles ont dépassé l’Etat en 1980 et défient chaque année les engagements de modération votés par le Parlement. Tout indique qu’elles vont continuer à croître plus vite que le PIB.

Le niveau atteint par la dépense publique et la dette renvoie dans le passé les débats sur les bénéfices de la relance keynésienne. Il va bien falloir rompre avec cette culture nationale si tolérante à l’égard des dérives budgétaires et monétaires. Le chemin sera long, d’autant  plus que la dette va continuer à croître jusqu’au retour à l’équilibre budgétaire (2017 selon François Hollande). D’autres (Canada, Suède, Finlande )  ont réussi, avec beaucoup de courage, ce retour vers des finances saines et flexibles.

La croissance pourrait résoudre une partie du problème mais l’inertie, là aussi, est forte. Selon le Rapport Champsaur-Cotis sur les Finances Publiques (mai 2010), il  faudrait, pour seulement contenir la dette à 90% du PIB en 2020, fournir en recettes ou en économies 0,7%de PIB par an, dans l’hypothèse optimiste d’une croissance  annuelle de 2%. Il faut donc envisager des remises en cause beaucoup plus profondes.

Grâce aux Conférences annuelles sur les finances publiques les acteurs sont désormais face à face et les chiffres sont sur la table. Cela va-t-il suffire pour que ce sujet soit abordé à froid à un moment où le pays maîtrise encore ses ressources budgétaires et son crédit international ?

La tâche, il faut le dire, est immense et rude. Il s’agirait en effet :
- de recentrer l’Etat sur ses missions essentielles, alors qu’il persiste à se mêler de tout, y compris dans les domaines qu’il a délégués. La recherche d’économies, tant de fois relancée, a atteint ses limites. Il faut aller plus profond ; réformer le statut de la fonction publique , supprimer les doublons, les innombrables  missions et organismes parasites, réduire le flot permanent de normes et de réglementations.
- de redéfinir les relations entre le centre et  les territoires en exigeant, en échange d’une décentralisation complètement assumée, l’allégement du "mille feuille territorial" générateur de coûts et d’irresponsabilité.
- d’entreprendre une révision profonde de l’ensemble des procédures de la protection sociale en remettant en cause la distribution automatique et universelle aux bénéficiaires, pour redonner du sens à l’équité à  la solidarité et se préparer à aborder les défis de l’avenir ( dépendance, épidémies).

Impensable ?  Sûrement si un tel programme apparaît sous les seuls traits de " l’austérité". Peut-être pas s’il prend place dans une vaste stratégie de modernisation du pays visant à restaurer la confiance, retrouver des marges de manœuvre et responsabiliser les acteurs de la vie publique.
On peut rêver que le rendez-vous de 2012 soit l’occasion d’un tel débat.

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