Regrouper les communes

Bernard CIEUTAT

La lettre n° 69 - octobre 2009, p.

La carte administrative de la France se caractérise, on le sait, par le très grand nombre de communes: plus de 36.000 communes, contre 12.000 en Allemagne, 10.000 au Royaume-Uni, 8.000 en Italie et en Espagne. Les trois-quarts des communes (27.000) ont moins de 1.000 habitants et ne comptent que 15% de la population. Les inconvénients de cette situation sont évidents : ressources insuffisantes des petites communes, dispersion et doubles emplois en matière d’investissements collectifs. La nécessité d’un regroupement n’est donc pas contestée.

L’histoire des efforts entrepris pour y parvenir est symptomatique d’une certaine paralysie française. Une loi de 1971 incitait les communes à fusionner. Elle a échoué : très peu de communes se sont unies, certaines se sont même séparées. Aussi l’Etat a-t-il emprunté une autre voie, celle de la création d’"établissements publics de coopération intercommunale " (EPCI). Ils existent depuis la fin du XIX ème siècle avec les syndicats de communes, mais leurs formes se sont diversifiées et développées dans la période récente : communautés urbaines, communautés d’agglomération et syndicats d’agglomération nouvelle dans les zones urbaines, communautés de communes dans les zones rurales … Une loi de 1999 a accéléré et encadré le mouvement, si bien qu’on recense aujourd’hui 18.500 groupements de communes. Parmi eux, 2.600 disposent de ressources fiscales propres ; ils regroupent 93% des communes et 87% de la population.

Pourtant la Cour des comptes dressait en 2005 un bilan sévère du regroupement communal. Certes la loi de 1999 a été un succès quantitatif, grâce aux dotations supplémentaires versées aux communes qui se sont réunies dans les nouveaux EPCI. Mais les regroupements sont souvent plus virtuels que réels : leurs périmètres sont incomplets, les communes membres ont continué à exercer des compétences théoriquement transférées et conservé les moyens correspondants. Les EPCI apparaissent comme un échelon supplémentaire et coûteux d’administration locale.

Le projet gouvernemental de réforme des collectivités territoriales en préparation vise à renforcer l’intercommunalité en rendant le dispositif plus contraignant. Il prévoit un terme pour l’achèvement de la carte intercommunale et donne aux préfets des pouvoirs exceptionnels pour intégrer les communes récalcitrantes dans un EPCI et rationaliser les périmètres. On verra ce qu’il en ressort au terme d’un débat parlementaire où le Sénat pèsera de tout son poids.

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